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探尋中小機場建設與區域經濟協同發展之道

發布時間:2019/01/15 來源:《中國民航報》 瀏覽次數:2216

編者按:在此前由中國民航報社、柳州市人民政府、廣西機場管理集團聯合主辦的第二屆民航中小機場與區域經濟發展論壇上,民航局機場司副司長張銳作了主旨演講,全面充分地闡釋了當前中小機場發展的意義、現狀及未來發展之道等內容,特在本版全文刊登,以饗讀者。

機場作為公共基礎設施,是區域經濟的重要組成部分,機場的發展與區域經濟的增長息息相關。尤其是占我國機場大多數的中小機場,在服務國家經濟社會發展戰略、滿足人民對美好生活的需要等方面起著至關重要的作用。近期,民航局發布了《新時代民航強國建設行動綱要》,其中明確指出:“進入新時代,我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段”,同時將“建設布局功能合理的國際航空樞紐及國內機場網絡”作為建設新時代民航強國的八大主要任務之一。以新時代民航強國建設為指引,推動中小機場建設與區域經濟協同發展意義重大。

深刻認識中小機場發展的重要意義

截至目前,全國共有頒證運輸機場235個,其中年旅客吞吐量200萬人次以下的中小機場177個,占比超過75%,是我國機場領域名副其實的大多數、主力軍。中小機場的發展對機場行業乃至整個民航業都有重要意義。

中小機場的規劃建設是機場行業發展的重要基礎。當前,中小機場已經占到全國機場總數的3/4以上。而且繼2011年廣東揭陽潮汕機場啟用之后,近7年來我國新增的58個運輸機場全部是中小機場。在我國大型樞紐機場布局已經基本完成的情況下,未來我國機場的增量主要來自中小機場。“十三五”期間,我國將新建或續建機場74個,其中除了北京大興國際機場和成都天府國際機場外,全部都是中小機場。換句話說,未來我國機場建設的主體是中小機場,而且主要在三、四線城市。因為沒有中小機場的建設發展,機場行業的發展就會失去基礎。當前和未來一個時期,民航將進入大規模基礎設施建設周期,民航局將結合實際科學規劃,積極推動中小機場建設發展,有效緩解我國機場布局不均衡、發展不充分的矛盾,為中西部地區尤其是邊遠地區廣大人民群眾出行提供便利,也為整個機場行業持續健康發展貢獻力量。

中小機場的安全運行是機場行業安全的重要保證。據統計,2017年全國171個中小機場僅報告各類不安全事件146起,其中事故征候5起,無論是事件總量還是萬架次率均遠低于千萬級機場。而且各單項不安全事件的萬架次率,中小機場也都大大低于千萬級機場以及全國機場的平均水平。但唯獨跑道侵入事件及相關事故征候的萬架次率,中小機場高出千萬級機場30個~80個百分點。這說明中小機場存在不安全事件概率低、危險性高的問題,中小機場要么不出事,出事就是大事。回顧最近兩次中國民航安全紀錄,一次止于包頭“11·21”空難,一次止于伊春“8·24”空難,都是發生在中小機場。對此,我們必須高度重視。在中小機場運量持續快速增長的情況下,我們需要集中精力,不斷加強中小機場“三基”建設,提升安全管理水平,為整個行業安全發展提供堅強保證。

中小機場的高質量發展是民航強國建設的重要支撐。《新時代民航強國建設行動綱要》明確了“構建機場網絡體系,建設世界級機場群,推進樞紐機場建設,加快非樞紐機場和通用機場建設”等重要舉措。2018年,我國有37個機場的旅客吞吐量達到千萬級。這些機場無論是保障能力還是管理水平、運行安全等方面,總體上都是比較高的,如首都機場、上海浦東機場等在國際上也有很大的影響力。但作為機場網絡“神經末梢”和重要節點,占據絕對數量優勢的中小機場依然存在規劃布局不合理、基礎設施薄弱、管理水平低下、人員素質不高、保障能力不足等突出問題,直接影響機場網絡體系的完善和行業的整體發展。我們要建設民航強國,就必須補齊中小機場發展這塊短板,否則就是打了引號、成色不足的民航強國。

中小機場的開放運營是地方經濟發展的重要動力。中小機場不僅是航空運輸體系的“神經末梢”,也是地方對外開放的文明窗口。中小機場在為廣大人民群眾出行提供便利的同時,還給地方經濟發展注入了活力、帶來了動力。機場背后往往有航空、旅游、貿易等多條產業鏈,雖然目前絕大多數中小機場處于虧損狀態,但在拉動區域經濟增長、帶動就業等方面的作用非常明顯。例如,江蘇鹽城應韓資企業要求,開通了至首爾的航線,為此每年地方政府需要給機場3400萬元補貼。但此舉帶動了周邊企業發展,鹽城的韓資企業及相關企業每年交給地方政府的稅款高達30多億元。云南騰沖機場從2009年通航至今,直接帶動了當地旅游和玉石產業發展,8年間當地GDP翻了7倍。以上事例都證明了機場與地方經濟發展實現良性互動,將對區域社會經濟發展起到極其重要的促進作用。

準確把握中小機場當前存在的主要問題

近年來,中小機場整體發展勢頭良好,數量不斷增加,運量持續快速增長,安全運行總體可控,并在促進行業發展、拉動地方經濟建設等方面發揮了重要作用。但由于多年欠賬積累,以及在規劃建設、市場規模和運營成本等方面的先天不足,依然存在很多突出問題。

從安全基礎上看,中小機場依然是行業安全鏈條上的薄弱環節。這主要體現在三個“不夠”上。一是設施設備配備不夠。部分中小機場基礎設施規劃建設跟不上快速發展步伐。特別是一些早期建設的機場多數功能定位偏低,容量小、配置低,已無法滿足發展需要;部分機場歷史欠賬較多,場務、供電、空管等設施老化嚴重,有一些隱患長期得不到整改;還有部分機場安保設施尚不符合新標準要求。二是能力素質建設不夠,突出體現在空防、空管、機務等方面。在空防方面,中小機場在安保管理水平、資金投入、人員數量及資質等方面投入不小,但與規章標準要求仍有一定差距。在空管方面,中小機場管制人員隊伍建設滯后,90%以上持照管制員管制工齡不滿10年,多數不滿5年,而且流動性比較大,應變能力明顯不足。加之很多機場地處偏遠,待遇相對較低,人才引進難、留住難的問題較為突出。在機務方面,有維修許可證的機場不足50%,而且僅限于部分機型的航線過站維護,不具備簡單排故及更換零部件的能力。三是“三基”建設不夠。“三基”建設目前在中小機場呈現出不嚴不實傾向,一些機場的“三基”建設停留在口頭上,落實在展板和標語上,切實有效的工作舉措不多,安全教育、手冊執行、風險防控、技能培訓“四個到班組”工作開展不力,生產一線班組員工“工匠精神”傳承力度明顯不足。

從運行管理上看,中小機場始終是整個機場管理的工作難點。這主要體現在三個“不強”上。一是安全發展的意識還不強。近年來,雖然一些中小機場發展迅猛,但運量普遍偏小,年旅客吞吐量50萬人次以下的占了絕大多數。由于航班量長期偏小,保障難度不大,發生安全問題的概率相對較低,部分中小機場管理者“重發展、輕安全,重市場、輕運行”的傾向比較明顯,往往把精力更多放在促發展、強經營上,對安全工作重視依然不夠。二是規范管理的意識還不強。目前部分中小機場在管理理念上依然較為落后,更多依靠經驗進行管理,規章意識淡薄,三級制度體系不健全。部分屬于集團管理的中小機場位置分散、距離遠、安全管理鏈條長,集團把更多的精力放在大機場,對中小機場安全管理關注、監督和支持力度不夠;部分屬地管理的中小機場往往存在管理人才、管理經驗缺乏以及管理粗放的問題,管理能力普遍偏弱。三是實施SMS的意識還不強。從全國機場隱患排查治理情況看,中小機場安全風險管控能力相對較弱,是問題和隱患發生的集中區。經對全國機場近幾年監察發現問題數據的初步梳理,問題主要集中在中小機場。而且局方監察發現的問題占據了很大比重,而機場自查發現的問題卻寥寥無幾,這說明中小機場在SMS建設、風險管控、企業檢查等方面還存在缺失。

從規劃建設上看,中小機場尚未形成一套完整科學的工作體系。這主要體現在三個“不合理”上。一是布局規劃不合理。從現有布局上看,我國機場布局“東密西疏、南強北弱”。與東部地區每1萬平方公里有0.58個機場相比,中部和西部地區分別只有0.32個和0.17個。作為機場戰略規劃的重要支點,中小機場尚未形成有效的網絡體系。二是建設標準不合理。民航局機場司于2006年出臺了《民用航空支線機場建設標準》,考慮到支線機場的客觀實際,在一些建設標準上對比一般機場進行了刪減和弱化,其中航站樓面積等方面標準對比一般機場明顯偏低,導致中小機場建設很容易先天不足,并直接影響后期的運營發展。三是建設規模不合理。中小機場建設規模存在兩種傾向,一方面,部分中小機場過于“貪大求全”,一味追求“高大上”,投運后市場需求不足導致經營乏力;另一方面,很多中小機場由于前期運量預測不科學,規劃建設跟不上發展步伐,經常出現機場建成之日即是擴建之期。以2013年6月建成通航的江西宜春明月山機場為例,該機場最初設計目標為2020年旅客吞吐量20萬人次,而2014年旅客吞吐量就達到了26.5萬人次,2017年旅客吞吐量更是突破54萬人次,遠遠超出設計保障能力,保障資源緊缺制約機場進一步發展。

從運營管理上看,中小機場工作效能依然亟待提升。這主要體現在三個“不足”上。一是盈利能力不足。由于中小機場市場規模小、日常運營成本高,普遍處于虧損狀態。2017年,全國171個中小機場中只有39個(占比23%)實現盈利,其余132個(占比77%)均處于虧損狀態。部分中小機場過度依賴補貼,市場靈活度不高,管理、激勵機制欠缺,一定程度上導致盈利能力不足。二是公益職能復位不足。2009年發布的《民用機場管理條例》明確了機場的公共基礎設施屬性,而目前陸側交通、消防救援和醫療救護等原本應由地方政府承擔的社會職能往往由機場承擔。這些職能需要投入大量人員及設施設備,日常運行維護成本高,給中小機場帶來很重運營負擔。三是政策支持力度不足。目前我國中小機場基本都是按有限公司實行企業化管理,在稅收、經營考核、財務核算上都缺乏特殊政策支持,導致中小機場的管理者不僅要承擔運行安全的壓力,還要肩負各種經營性考核的重擔。在此情況下,管理者只能在開拓市場和保障安全兩個問題上努力尋找平衡點,容易顧此失彼。

對中小機場與區域經濟發展的幾點建議

隨著我國經濟發展進入新常態,民航業的發展環境、條件、任務、要求等也都發生了新的變化。要推動中小機場高質量發展,助力區域經濟轉型升級,就必須堅持創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念,就必須正確處理安全與發展、安全與效益的關系,就必須將全面深化改革進行到底。對此,建議做好以下“四個堅持”。

堅持安全發展,筑牢發展基石。安全是民航永恒的主題,也是一切經濟發展的基礎。中小機場是我國民航整個安全管理鏈條上薄弱的環節之一,是保證民航業整體安全的重要陣地。當前民航業已經進入了安全發展機遇期、安全管理轉型期和風險隱患交會期。人民群眾對安全、正點、便捷的出行需求與中小機場安全保障能力不平衡、不充分之間的矛盾尤為突出。習近平總書記近期對民航安全工作的重要批示中也強調要始終堅持安全發展,正確處理安全與發展、安全與效益的辯證關系,進一步加強中小機場“三基”建設,強化協調運行,補齊工作短板,嚴控風險隱患,增強安全發展后勁,全面提升中小機場安全保障能力,確保安全運行平穩可控。

堅持高質量發展,注重量質齊升。美國現有19536個機場,相比之下,言我國機場明顯偏少。同時,我國機場“東密西疏”的特點十分明顯,中部與西部地區的機場密度分別僅為東部地區的55%和29%。因此,下一步要加快中西部地區中小機場建設步伐,完善機場布局規劃,補齊機場建設短板,力爭在短時間內盡快縮小中西部機場在數量上的差距。同時,要在中小機場的設計、功能完善、運行管理上多下功夫,全面提升中小機場安全水平、服務品質、運行效率和盈利能力,在不斷增加中小機場數量的同時,提升中小機場品牌形象,努力形成中小機場量質齊升的良好局面。

堅持創新發展,激發內生動力。創新是引領發展的第一動力。2017年民航局黨組提出了打造平安、綠色、智慧、人文機場,全面推進未來機場建設的工作理念。在技術創新方面,2018年民航局發布了《機場新技術產品名錄指南》,涉及機場運行安全、效率、服務和施工安全四大類共25項新技術,相關司局也在積極完善相關配套扶持政策,對購買使用新技術產品的機場予以一定比例的資金支持。同時,相關工作的技術路線圖也在積極繪制當中。民航局鼓勵和支持各機場通過科技手段與現代科技產品有效破解長期困擾運行安全及效率的瓶頸問題,整體提升機場運行管理水平。在理念創新方面,《新時代民航強國建設行動綱要》提出要構建具有中國特色的“航空+高鐵”大容量、高效率、現代化快速交通運輸服務體系,同時打造“民航+”生態圈,推動經濟發展更高效,產業發展更高級,資源利用更集約,人文交流更密切。

堅持協同發展,實現互利共贏。目前,我國正在著力打造京津冀、長三角、珠三角和成渝等四大世界級機場群。機場群建設能夠大幅增加區域機場體系的整體容量,提升樞紐機場核心地位,對中小機場發展將起到很強的帶動作用,能夠有力支撐新型城鎮化建設和區域經濟發展。在中小機場建設與區域經濟發展過程中,民航各級行業主管部門應當履職盡責、因勢利導,堅持“一張圖”規劃、“一盤棋”建設、“一體化”發展,為中小機場健康發展創造便利條件,促進地方行業協調發展。而地方政府作為機場建設的主導者,更是本地區經濟社會發展的領導者,應當調動對中小機場運營管理工作的積極性、主動性,在社會職能分擔、經營績效考核、政策扶持及資金補貼等方面給予中小機場更大支持,最終形成中小機場運營管理由行業主管與地方政府分工配合、齊抓共管、互利共贏的良好局面。

從現在到2020年,是決勝全面建成小康社會的攻堅期,也是新時代民航強國建設新征程的啟動期,我們要牢牢抓住新機遇,努力適應新變革,主動迎接新挑戰,加快改革創新步伐,持續推動中小機場與地區經濟在合作互利的基礎上全面發展。

(張銳 作者系民航局機場司副司長)

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